Me datë 29 Janar 2024 Gjykata Kushtetuese vendosi se Protokolli ndërmjet Këshillit të Ministrave të Republikës së Shqipërisë dhe Qeverisë së Republikës Italiane, “Për forcimin e bashkëpunimit në fushën e migracionit”, ishte në pajtim me Kushtetutën, duke lejuar kështu lejimin e ratifikimit të tij nga Kuvendi.
Ky koment analizon argumentet juridike me të cilët Gjykata Kushtetuese në Njoftimin për Shtyp justifikoi kushtetueshmërinë e Protokollit. Ndërkohë që për një analizë më të plotë duhet pritur vendimi i plotë i arsyetuar, asnjë nga argumentet e Gjykatës nuk rezulton bindës. Në fakt, vendimi mund të kthehet në një precedent negativ në dëm të sovranitetit të vendit, supremacisë së të drejtës vendase në territorin shqiptar, si dhe shmangjen e kontrollit të Presidentit dhe Kuvendit në marrëveshjet ndërkombëtare me karakter politik dhe që prekin të drejtat themelore.
Kërkuesit pretenduan se meqenëse Protokolli lidhet me territorin dhe prek të drejtat themelore, ai duhet të ratifikohej sipas nenit 121(1), shkronjat (a) dhe (b) të Kushtetutës, dhe jo sipas nenit 121(2) të Kushtetutës, i cili rregullon të gjithë rastet e tjera që nuk parashikohen nga neni 121, pika 1. Ndryshimi mes dy dispozitave është thelbësor, pasi marrëveshjet që rregullohen nga pika 1 e nenit 121 negociohen zakonisht në emër të Republikës dhe grupi negociator duhet të marrë paraprakisht plotfuqinë nga Presidenti i Republikës (në rastin konkret plotfuqia ishte dhënë nga Kryeministri). Gjithashtu, Kërkuesit pretenduan shkelje të një sërë të drejtash dhe lirish themelore të parashikuara nga Kushtetuta dhe konventat ndërkombëtare për mbrojtjen e refugjatëve. Nuk është e qartë nëse Kërkuesit pretenduan edhe shkelje të dispozitave që lidhen me shtetin e së drejtës duke anashkaluar jo vetëm zbatimin e ligjit shqiptar dhe lejuar zbatimin e një legjislacioni të huaj në territorin shqiptar por edhe anashkalimin e juridiksionit të prokurorisë dhe gjykatave shqiptare për sa i përket veprave penale të kryera në territorin shqiptar.
Së pari, Gjykata konsideroi se Protokolli nuk përbën marrëveshje që ka të bëjë me territorin në aspektin fizik pasi “nuk cakton kufij territorialë dhe as nuk ndryshon integritetin territorial të Republikës së Shqipërisë”. Nuk kuptohet se ku e bazoi Gjykata këtë intepretim kaq të ngushtë të Kushtetutës. Teksti i nenit 121(1)(a) i Kushtetutës parashikon vetëm që marrëveshjet në fjalë të lidhen, ndër të tjera, me “territorin”, duke e lënë shprehimisht të gjerë zbatimin e kësaj dispozite. Nëse kushtetutëbërësi do të kishte pasur si qëllim kufizimin e nenit 121(1)(a) në vetëm dy rastet e përmendura nga Gjykata Kushtetuese, kjo do të ishte specifikuar shprehimisht, duke parashikuar marrëveshje që lidhen me “kufijtë apo integritetin e territorit”.
Për më tepër, interpretimi i Gjykatës Kushtetuese hidhet lehtësisht poshtë nga praktika e konsoliduar e vetë Këshillit të Ministrave dhe Kuvendit për të ratifikuar sipas pikës 1 të nenit 121 – dhe jo pikës 2 – të gjitha marrëveshjet që lidhen me territorin. Për shembull, vetëm 4 ditë para vendimmarrjes së Gjykatës Kushtetuese, Kuvendi miratoi, në bazë të pikës 1 të nenit 121 të Kushtetutës, ligjin 2/2024 “Për Ratifikimin e Marrëveshjes Ndërmjet Republikës Së Shqipërisë dhe Bashkimit Evropian për Aktivitetet Operacionale të Kryera nga Agjencia Evropiane e Rojës Kufitare dhe Bregdetare në Republikën e Shqipërisë”. Sipas relacionit të Këshillit të Ministrave, ky ligj duhet ratifikuar sipas nenit 121(1) të Kushtetutës pasi në të “parashikohen rregulla që kanë të bëjnë me dislokimin e ekipeve të menaxhimit të kufirit nga trupat e përhershme të Agjencisë së Rojës Kufitare dhe Bregdetare Evropiane në Republikën e Shqipërisë, ku anëtarët e ekipit mund të ushtrojnë kompetenca ekzekutive” (faqe 3 e Relacionit). Pra sipas Këshillit të Ministrave dhe Kuvendit, ndonëse nuk kemi të bëjmë me caktimin e kufinjve territorialë apo integritetin territorial të shtetit, marrëveshja duhej ratifikuar sipas nenit 121(1)(a), pasi në territorin shqiprar, “anëtarët e ekipit mund të ushtrojnë kompetenca ekzekutive”. Ndërkohë krahasuar me Protokollin midis Shqipërisë dhe Italisë parashikohen jo vetëm kompetenca ekzekutive, por edhe legjislative dhe gjyqësore, duke hequr tërësisht juridiksionin e gjykatave shqiptare brenda qendrave të pritjes së emigrantëve.
Po kështu, vetëm 1 muaj më parë, Kuvendi miratoi ligjin 103, datë 21.12.2023 “Për Ratifikimin e Marrëveshjes së Nivelit të Lartë, Ndërmjet Republikës së Shqipërisë dhe Bashkimit Evropian, për Hartat Treguese të Rrjetit Transevropian të Transportit në Shqipëri”. Edhe në këtë rast, nuk kemi të bëjmë as me caktim territori, dhe as me ndyshim të integritetit territorial të Republikës së Shqipërisë, por thjesht me “harta treguese të rrjetit transevropian të transportit në Shqipëri”. Megjithatë, meqenëse marrëveshja lidhej “me territorin” me të drejtë u vendos nga Ekzekutivi dhe nga Kuvendi që marrëveshja të lidhej në emër të Republikës së Shqipërisë, në respekt të nenit 121(1) të Kushtetutës.[1] Pra duket qartë se praktika e Këshillit të Ministrave dhe Kuvendit rrëzon argumentin e Gjykatës se Protokolli nuk përfshihet në kategorinë e marrëveshjeve për të cilat është i domosdoshëm ratifikimi nga Kuvendi (dhe si pasojë marrja e Plotfuqisë nga Presidenti).
Së dyti, Gjykata Kushtetuese argumenton se “për të drejtat dhe liritë e njeriut vepron një juridiksion i dyfishtë, që do të thotë juridiksioni italian në dy zonat në fjalë nuk përjashton juridiksionin shqiptar”. Ky përfundim është i pasaktë si në aspektin faktik, ashtu edhe kushtetues.
Ndryshe nga sa pohon Gjykata Kushtetuese, juridiksioni shqiptar përjashtohet brenda dy kampeve në nenet 4(3);[2] 5(1);[3] 6(3);[4] dhe 9(3)[5] të Protokollit. Për më tepër, sipas ligjit ratifikues italian, Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë nuk do të zbatohet – dhe për pasojë gjykatat shqiptare nuk do të kenë juridiksion – në lidhje me veprat penale të kryera nga personat e huaj brenda strukturave të pritjes.[6]
Në lidhje me aspektin kushtetues, edhe nëse juridiksioni shqiptar nuk do të përjashtohej, kjo nuk do të thotë se Kushtetuta shqiptare lejon, përveç zbatimit të ligjit shqiptar, “gjithashtu” edhe zbatimin e juridiksionit të një shteti të huaj në territorin shqiptar. Në territorin shqiptar zbatohet ekskluzivisht ligji shqiptar, sidomos ai penal. Madje as e drejta ndërkombëtare penale nuk mund të zbatohet në territorin shqiptar pa u transpozuar më parë në ligjin e brendshëm shqiptar. Dikush mund të kundërshtojë se Kushtetuta lejon zbatimin e të drejtës ndërkombëtare të ratifikuar me ligj (dhe në rastin konkret, formalisht kemi të bëjmë me zbatim të së drejtës ndërkombëtare). Megjithatë ky argument bie poshtë lehtësisht, pasi është Republika e Shqipërisë dhe autoritetet dhe gjykatat shqiptare që zbatojnë të drejtën ndërkombëtare në territorin shqiptar dhe jo shteti i huaj. Për më tepër nga ana e hierarkisë e drejta ndërkombëtare është poshtë dhe i nënshtrohet Kushtetutës brenda rendit juridik shqiptar.
Elementi më i rëndësishëm dhe thelbësor i sovranitetit të një shteti, i panegocieshëm në mënyrën më absolute, është zbatimi i juridiksionit legjislativ dhe gjyqësor të shtetit. Vetë Gjykata Kushtetuese në vendimin nr. 15, datë 15.04.2010 (Vendimi i detit) shprehet në mënyrë të qartë se:
“Vetëkuptohet që shtetet nuk kanë të drejtë të ushtrojnë sovranitet, të drejta sovrane apo juridiksion në hapësirat detare që u përkasin shteteve të tjera. Një gjë e tillë nuk mund të ndodhë, aq më pak kur bëhet fjalë për Detin Territorial, në të cilin padyshim që shteti bregdetar ka sovranitet të plotë jo vetëm mbi ujrat, por edhe në hapësirën ajrore mbi to si dhe në shtratin e detit dhe nëntokën e tij, pasi të gjitha sëbashku, në këtë rast, konsiderohen si pjesë integrale e territorit të shtetit bregdetar”.[7]
Edhe në rastin e ambasadave është e gabuaj ideja se këto përbëjnë “ekstra-territorialitet” të shtetit të huaj. Përkundrazi, territori i ambasadës është shqiptar, dhe çdo vepër penale e kryer brenda ambienteve të një ambasade i nënshtrohet juridiksionit penal shqiptar, përveç rasteve të veprave penale të kryera nga individë me imunitet diplomatik. Selitë diplomatike kanë të drejtë të mos lejojnë hyrjen e autoriteteve shqiptare në ambientet e tyre por kjo nuk do të thotë se prokuroria shqiptare nuk ka juridiksion për të hetuar veprat penale të kryera aty. E thënë me fjalë të tjera, imuniteti ka karakter procedural dhe vetëm “bllokon” zbatimin e ligjit penal apo civil shqiptar, por nuk “lejon” zbatimin e një ligji të huaj në territorin e shtetit pritës. Për të ilustruar absurditetin e situatës, nëse një emigrant kryen vepër penale ndaj një emigranti tjetër brenda kampit në Gjadër, zbatohet Kodi Penal italian dhe individi procedohet nga autoritetet ligjzbatuese italiane. Por nëse këto dy persona kryejnë të njëjtën vepër brenda ambienteve të ambasadës italiane në Tiranë, zbatohet Kodi Penal shqiptar. Po ashtu, në rastin e ndërtimit të një ndërtese të një ambasade të huaj, zbatohet legjislacioni shqiptar në lidhje me lejet e ndërtimit.
I njëjti arsyetim vlen edhe për argumentin e Gjykatës Kushtetuese se Protokolli nuk përfshihet në kategorinë e marrëveshjeve që rregullohen nga neni 121(1)(b) i Kushtetutës,[8] meqenëse, sipas saj, Protokolli “nuk krijon të drejta dhe liri të reja kushtetuese dhe as nuk sjell kufizime shtesë në të drejtat dhe liritë ekzistuese të njeriut”. Edhe këtu, teksti i Kushtetutës është i qartë: detyrimi për të ratifikuar me ligj (dhe marrë plotfuqitë nga Presidenti) vlen në të gjitha rastet kur marrëveshjet “kanë të bëjnë” me të drejtat dhe liritë e njeriut. Nuk kuptohet se përse Gjykata kërkon që togfjalëshi “kanë të bëjnë” të interpretohet si “krijim të drejtash dhe lirish të tjera apo kufizime shtesë nga ato të parashikuara nga Kushtetuta”. Në fakt ky interpretim e bën praktikisht të pamundur zbatimin e nenit 121(1)(b) të Kushtetutës. Kjo pasi Kushtetuta jonë është relativisht moderne dhe është pothuaj e pamundur që një marrëveshje ndërkombëtare të parashikojë të drejta dhe liri “shtesë” nga ato të parashikuara në Kushtetutë. Po ashtu, nëse një marrëveshje ndërkombëtare do të sjellë “kufizime shtesë” në të drejtat ekzistuese kjo marrëveshje do të ishte ipso facto në kundërshtim me Kushtetutën. Në fakt është më se e kuptueshme se neni 121(1)(b) i Kushtetutës zbatohet çdo herë kur një marrëveshje ndërkombëtare “ka të bëjë”, pra prek zbatimin apo kufizimin ekzistues të të drejtave dhe lirive të parashikuara nga Kushtetuta. Për shembull, një marrëveshje ekstradimi nuk sjell liri “të reja” apo kufizime “shtesë” në të drejtat ekzistuese, por meqëse “lidhet” me kufizimin e të drejtave ekzistuese, duhet ratifikuar detyrimisht në bazë të nenit 121(1)(b) të Kushtetutës.[9] Po ashtu, një shembull flagrant ku vetë Këshilli i Ministrave bie në kontradiktë me vetveten përbën rasti i ratifikimit të Marrëveshjes së bashkëpunimit, ndërmjet Këshillit të Ministrave të Republikës së Shqipërisë dhe Qeverisë së Mbretërisë së Arabisë Saudite, për luftën kundër krimit, i depozituar në qershor të vitit 2023, pra vetem pak muaj para firmosjes së Protokollit me Italinë. Në Relacionin shoqërues të marrëveshjes me Arabinë Saudite, Këshilli i Ministrave pranon në mënyrë që qartë se:
“Marrëveshja i nënshtrohet ratifikimit me ligj nga Kuvendi i Republikës së Shqipërisë, pasi lidhet me të drejtat themelore të njeriut, për sa i përket shkëmbimit të të dhënave personale (shkronja “b”, e pikës 1, të nenit 121, të Kushtetutës), në përputhje me përcaktimet e legjislacionit shqiptar në fuqi për marrëveshjet ndërkombëtare”.[10]
Ndryshe nga standardi i kërkuar nga Gjykata Kushtetuese, në rastin e marrëveshjes me Arabinë Saudite nuk kemi të bëjmë as me të drejta dhe liri shtesë, dhe as kufizime shtesë nga ato të parashikuara nga Kushtetuta. Megjithatë, me të drejtë këtu Këshilli i Ministrave ka pranuar se marrëveshje i nënshtrohet ratifikimit sipas nenit 121(1)(b) pasi “lidhet me të drejtat themelore të njeriut, për sa i përket shkëmbimit të të dhënave personale”.
Së fundmi, Gjykata Kushtetuese konsideron se në çdo rast, Traktati i Miqësisë i vitit 1995 midis Shqipërisë dhe Italisë përbën bazë të mjaftueshme që Protokolli të negociohej me autorizim të Kryemiminstrit, pra pa nevojën e marrjes së plotfuqisë nga ana e Presidentit. Edhe ky përfundim është haptazi i pasaktë. Në asnjë pikë të Traktatit të Miqësisë nuk parashikohet lidhja e Protokollit objekt gjykimi. Neni 19 i Traktatit të Miqësisë i referohet ekskluzivisht mundësisë së lidhjes, në të ardhmen, të një marrëveshjeje për fluksin migrator të shqiptarëve drejt italisë, dhe jo, si në rastin konkret, të shtetasve të vendeve të treta drejt Italisë apo Shqipërisë. Neni 19 i Traktatit të Miqësisë shprehet se palët:
“Njohin domosdoshmërinë për të kontrolluar flukset migratore edhe nëpërmjet zhvillimit të bashkëpunimit midis organeve kompetente të Republikës italiane dhe të Republikës shqiptare dhe të lidhin me këtë qëllim një marrëveshje kuadër që të rregullojë edhe hyrjen e shtetasve të të dy shteteve në tregun e punës sezonale, konform legjislacionit në fuqi”.
Pra duket qartë dhe nuk ka asnjë nevojë interpretuese se neni 19 i Traktatit të Miqësisë NUK përbën asnjë bazë të mjaftueshme për negocimin dhe nënshkrimin e Protokollit pa plotfuqinë e Presidentit pasi ky i fundit (i) as nuk rregullon hyrjen e shtetasve shqiptarë në Itali; dhe (ii) as nuk rregullon punësimin sezonal të shqiptarëve në Itali (apo të Italianëve në Shqipëri).
Në përfundim, ndonëse mbetet për t’u parë ende arsyetimi i plotë i vendimit të Gjykatës Kushtetuese, kuptohet – të paktën nga njoftimi i arsyetimit të shkurtuar – se kjo vendimmarje e Gjykatës Kushtetuese do të jetë zhgënjyese dhe do kujtohet si një nga rastet e vetme ku Gjykata dështoi në mënyrë spektakolare në mbrojtjen e Kushtetutës dhe së drejtës shqiptare në territorin e Republikës së Shqipërisë.
[1] Ratifikimi dhe denoncimi i marrëveshjeve ndërkombëtare nga Republika e Shqipërisë bëhet me ligj në rastet kur ato kanë të bëjnë me:
a) territorin, paqen, aleancat, çështjet politike dhe ushtarake;
[2] Autoritetet kompetente shqiptare lejojnë hyrjen dhe qëndrimin në territorin shqiptar të migrantëve të strehuar në strukturat e përmendura në pikën 1, me qëllimin e vetëm të kryerjes së procedurave kufitare apo të riatdhesimit, të parashikuara nga legjislacioni italian e evropian dhe për kohën rreptësisht të nevojshme për të.
[3] Strukturat e përmendura në aneksin 1 do të ndërtohen dhe do të menaxhohen, në përputhje me legjislacionin përkatës italian, pa pasur nevojë për leje ndërtimi apo formalitete të tjera të ngjashme, të kërkuara nga legjislacioni shqiptar.
[4] Autoritetet kompetente të palës italiane sigurojnë ruajtjen e rendit dhe të sigurisë brenda zonave. Autoritetet kompetente të palës shqiptare mund të hyjnë në zonë, me pëlqimin e shprehur të drejtuesit të strukturës. Përjashtimisht, autoritetet e palës shqiptare mund të hyjnë, duke njoftuar drejtuesin e strukturës së palës italiane, në rast zjarri, rreziku tjetër serioz dhe të afërt që kërkon ndërhyrje të menjëhershme.
[5] Në rast lindjeje dhe vdekjeje, migrantët do t’i nënshtrohen dispozitave të legjislacionit italian. Për rastet e vdekjeve, pala shqiptare do të vërë në dispozicion të palës italiane strukturat e morgut dhe pala italiane do të transferojë trupin nga territori shqiptar, brenda 15 (pesëmbëdhjetë) ditëve nga fakti i vdekjes.
[6] Viene, quindi dettata la disciplina della sottoposizione alla giurisdizione italiana (con competenza dell’autorità giudiziaria con sede a Roma) dello straniero che si trova nelle aree individuate in territorio albanese dal Protocollo per le finalità del medesimo e vi commette un delitto, ad eccezione dei casi in cui il reato sia commesso a danno di un cittadino albanese o dello Stato albanese (commi da 6 a 19), f. 42,: http://documenti.camera.it/leg19/dossier/pdf/VQ1620A.pdf
[7] Gjykata Kushtetuese, vendimi 15/10, para. 112.
[8] Ratifikimi dhe denoncimi i marrëveshjeve ndërkombëtare nga Republika e Shqipërisë bëhet me ligj në rastet kur ato kanë të bëjnë me:
b) të drejtat dhe liritë e njeriut, si edhe detyrimet e shtetasve, siç parashikohen në Kushtetutë.
[9] Shiko për shembull, Relacion mbi Traktatin e Ekstradimit Ndërmjet Qeverisë së Republikës së Shqipërisë dhe Qeverisë së Shteteve të Bashkuara të Amerikës, f. 4. Po ashtu, shiko, Relacion mbi Për Ratifikimin e Marrëveshjes, ndërmjet Republikës së Shqipërisë dhe Mbretërisë së Bashkuar të Britanisë së Madhe e Irlandës së Veriut, që Plotëson Konventën Evropiane për Ekstradimin, të Vitit 1957, f. 3.
[10] https://kuvendiwebfiles.blob.core.windows.net/webfiles/202306091348276289RELACION%20-%20RATIFIKIM%20-%20ARABI%20-%20KRIMI.pdf